Une transparence suffisante ?

Point central dans le processus de tout marché public : comment s’assurer de la transparence ? Le premier point souligné par les opposants est l’objectivité discutée de la MAPPP. En effet, cet organisme est à la fois en charge d’accompagner les collectivités quand elles le désirent, mais également de promouvoir l’utilisation de ces contrats.

Cependant, la MAPPP se défend de telles accusations. Elle assure donner un avis impartial et ne promouvoir le contrat de partenariat uniquement dans le cas où ce dernier correspond à la meilleure façon de réaliser le projet.

Difficile de trancher sur l’objectivité de la MAPPP mais sa double fonction n’aide pas à clarifier la situation.

Un autre point est longtemps resté problématique : le calcul de la dette. En effet, de 2004 à 2011, les redevances contractualisées que la personne publique allait devoir payer n’étaient pas comptabilisées dans la dette. Les contrats de partenariat étaient donc utilisés pour masquer une partie des dettes des collectivités ou de l’État. La pratique consiste à faire passer les loyers comme des dépenses courantes de gestion des bâtiments, alors qu’une bonne partie sert en réalité à rembourser la construction de l’édifice. D’après Christian Germa (en charge des PPP chez Vinci 2005-2014), l’ordre de grandeur de la part des redevances annuelles qui sert à rembourser la construction correspond à plus ou moins 85 %, selon les projets. Néanmoins, la dette était tout de même réelle, c’est pourquoi depuis 2011 les redevances des PPP ont été réintégrées dans son calcul.

Par ailleurs, on peut se demander si le recours au contrat de partenariat est vraiment exceptionnel. En effet, nous avons vu que les critères de dérogation ont beaucoup évolué au cours du temps. Un nombre important de nouveaux PPP est lancé chaque année. Ce contrat est devenu au fil des ans une alternative à la MOP plus qu’un recours d’exception. Depuis l’entrée en vigueur du critère « efficience économique », c’est ce dernier qui est le plus sollicité.

D’un côté, les opposants dénoncent des rapports extrêmement complexes faisant régulièrement plus de 100 pages pour démontrer un avantage économique ou une urgence dans la réalisation. Ces rapports reposent sur des hypothèses importantes qui ne permettent pas de conclure à leur sens. De l’autre, la MAPPP est satisfaite de l’utilisation du critère d’efficience économique, qui restait le plus important dans le choix des collectivités, même avant son introduction. En effet, l’objectif de tels contrats a toujours été de diminuer le coût des investissements. Aujourd’hui, l’efficience est devenu le seul critère de sélection (alors que le rapport sénatorial Contrat de partenariat : bombe à retardement proposait de le supprimer). Il est encore trop tôt pour tirer des conclusions de ce changement. En tout cas, il montre une volonté forte de l’exécutif (le changement s’est fait par ordonnance) de généraliser le recours à ce type de contrat.

Enfin, dernier point qui fait débat : la complexité des contrats eux-mêmes. Beaucoup craignent que les petites collectivités n’aient pas les moyens juridiques de faire de tels contrats, qui les engagent pourtant sur de longues durées. Les professionnels répliquent qu’ils n’ont pas d’intérêt à ne pas satisfaire leur client, la concurrence étant rude. Mais parfois, une mauvaise vision du projet initialement peut amener un contrat à être modifié. Ce changement va de pair avec des pénalités financières généralement assez importantes. Un contrat mal fait peut donc être lourd en conséquence. De plus, la collectivité peut facilement se surendetter avec un tel système. Difficile de savoir quelles seront les capacités de remboursement à l’avenir, et personne ne pourra être tenu pour responsable de la signature d’un contrat 30 ans auparavant.

Par ailleurs, la complexité des contrats aurait aussi tendance à écarter d’office des PPP les PME/TPE, qui d’une part n’auraient pas les moyens financiers ni les compétences pour monter un dossier et jouer un vrai rôle lors du dialogue compétitif, et qui d’autre part n’auraient aucune chance face aux grands groupes du BTP, du moins pour les projets de grande envergure.

C’est pourquoi, pour un projet de PPP, les différents candidats doivent respecter des règles d’implication des PME, qui seront ensuite appliquées, sous peine de pénalités. D’après la MAPPP, l’implication des PME en termes de coûts s’élève à 15 % pour les projets d’État et 23 % pour les collectivités territoriales, des chiffres qui sont comparables à ceux du marché public. Par exemple, pour le projet LGV Bretagne Pays-de-la-Loire, le taux d’implication des PME imposé à Eiffage était de 8 %, et il a été largement respecté.

Évolution d’une politique publique – conclusion de l’enquête