Comprendre ce qu'est un PPP (du point de vue de la loi)
Tout le monde n’est pas familier avec les Partenariats Public-Privé (PPP). Néanmoins, si nous vous citions les stades de Bordeaux, de Nice, de Lille, le projet de LGV Bretagne-Pays de la Loire, le Centre Hospitalier Sud-Francilien, l’Écotaxe ou encore l’Hexagone Balard, il y a fort à parier que vous en connaissez une bonne partie. Tous sont pourtant des PPP, ou plutôt des Contrats de Partenariat. Dans cette partie du site, nous vous proposons de découvrir toutes les facettes de cette nouvelle façon d’envisager l’investissement public.
Le contrat de partenariat
Partenariat Public-Privé (PPP) est le nom générique donné à l’ensemble des contrats qui lient l’État à une entreprise ou un groupement d’entreprise spécifique dans le cas d’un projet de construction ou de gestion d’un service public. Le véritable terme juridique sous-entendu quand on parle de PPP est celui des Contrats de Partenariat définis par une ordonnance de 2004 et en constante évolution depuis.
Quand une collectivité ou l’État veut construire un nouveau bâtiment, la loi leur impose de diviser les opérations de construction en divers lots (allotissement) et de passer des appels d’offres pour chacun d’entre eux. C’est la procédure classique qu’on appelle Maîtrise d’Ouvrage Publique (MOP). Le recours au PPP quant à lui reste dérogatoire car il contourne cette procédure. Il permet de s’adresser à une unique entreprise qui sera en charge de l’intégralité du projet. Ceci permet à la personne publique de ne pas à avoir à gérer les interfaces entre les différentes entreprises. De plus, l’entreprise privée doit respecter les termes du contrat sous peine de pénalités. Les retards sont donc plus rares car le secteur privé travaille dans une optique de rentabilité.
Dans le cadre d’un PPP, la personne publique lance un appel d’offre pour l’intégralité du projet qui comprend l’architecture, le gros œuvre, toutes les opérations jusqu’au produit fini, son entretien, sa maintenance et sa gestion pour une durée fixée à l’avance, généralement comprise entre 15 et 50 ans. Durant l’intégralité de cette période, l’acheteur public paye un loyer annuel (fixé initialement mais éventuellement avec une part variable) couvrant les dépenses effectuées pour la construction et celles de gestion.
Pour pouvoir recourir aux PPP, il fallait jusqu’au 1er avril 2016 (cas de la plupart des PPP lancés) pouvoir montrer que la personne publique se trouve dans l’un des trois cas suivants :
- Urgence : la MOP mettrait trop de temps (cas d’un bâtiment qui s’effondre par exemple mais aussi un manque urgent d’écoles ou de prisons).
- Complexité : la personne publique n’a pas les moyens techniques de gérer la construction.
- Efficience économique : le passage par un PPP est significativement moins coûteux pour la personne publique que le projet par une MOP.
Les critères dérogatoires
Les critères ne sont pas restés stables dans le temps. L’efficience a été rajoutée en 2008 et l’ordonnance de 2016 a supprimé les critères d’urgence et de complexité au profit du seul critère de l’efficience économique. La loi précise cependant que « Le critère du paiement différé ne saurait à lui seul constituer un avantage. » Ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics – Article 76. La nouvelle ordonnance ajoute également des montants seuils en dessous desquels les PPP ne sont pas autorisés en fonction de la nature du projet.
Des dizaines de rapports sur les PPP ont été produits par la MAPPP, la Cour des Comptes ou encore le Sénat. De plus, ce statut n’est pas très stable comme nous le montrent ses différentes modifications au cours de ses 12 ans d’existence. Savoir s’il faut généraliser ce système ou bien continuer à le limiter est l’un des grands débats qui anime les législateurs. Encore faut-il pouvoir déterminer quels sont les avantages et les inconvénients d’un tel mode de fonctionnement.